Кандидат юридичних наук П.О. Комірчий
Прийнятий 14 жовтня 2014 року пакет антикорупційних законів (так звана антикорупційна реформа), розроблений за участю громадськості та міжнародних неурядових організацій, супроводжувався до його ухвалення адекватним і демократично налаштованим громадським контролем.
Ідеться про закони України, спрямовані на протидію злочинності та корупції:
«Про засади державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційна стратегія) на 2014-2017 роки» № 1699VII;
«Про Національне антикорупційне бюро України» № 1698VIІ;
«Про запобігання корупції» № 1700VII (набрав чинності 26 квітня 2015 року);
«Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо визначення кінцевих вигодоодержувачів юридичних осіб та публічних діячів» № 1701VII.
Крім того, Указом Президента України № 808/2014 від 14 жовтня 2014 року створено Національну раду з питань антикорупційної політики як дорадчий орган при Президентові України, діяльність якого спрямована на повноцінне й ефективне виконання ним своїх конституційних повноважень у зазначеній сфері.
Окремі механізми протидії злочинності та корупції регламентуються у законах «Про прокуратуру» № 1697VII (набирає чинності 15 липня 2015 року), «Про внесення змін до Кримінального та Кримінального процесуального кодексів України щодо невідворотності покарання за окремі злочини проти основ національної безпеки та корупційні злочини» (закон про заочне засудження), «Про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванню тероризму та фінансуванню розповсюдження зброї масового знищення» (набрав чинності 6 лютого 2015 року). «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо забезпечення діяльності Національного антикорупційного бюро України та Національного агентства з питань запобігання корупції» від 12.02.2015 р.
Антикорупційною стратегією охоплені всі ключові сегменти правовідносин, котрі виникають як під час професійної діяльності з протидії корупції уповноважених на це державних (зокрема правоохоронних) органів, так і під час заходів, спрямованих на реалізацію превенції (тобто запобігання злочинності та корупції).
Необхідно наголосити на законодавчому рівні закріплення впровадження діяльності нових антикорупційних органів. Фактично законодавцем запропонована нова архітектурна модель (йдеться про Національне антикорупційне бюро України, Національне агентство з питань запобігання корупції, Національну раду з питань запобігання корупції).
Однак, на нашу думку, критика має бути щодо відсутності у пакеті антикорупційних законів, прийнятих 14 жовтня 2014 року правового визначення та правової регламентації діяльності спеціально уповноважених суб’єктів у сфері протидії корупції. У статті 1 Закону лише зазначено, що під терміном спеціально уповноважені суб’єкти у сфері протидії корупції слід розуміти – органи прокуратури, органи внутрішніх справ України, Національне антикорупційне бюро України, Національне агентство з питань побігання
корупції.
Незважаючи на те, що в новій редакції Закону «Про запобігання корупції» від 14 жовтня 2014 р. передбачено діяльність та виконання відповідних функцій спеціально уповноважених суб’єктів протидії корупції, правової регламентації або посилань на дії таких інституцій не передбачено, що на нашу думку має бути виправлено.
Нажаль, до даного переліку не включено СБ України, хоча відповідно до ст. 2 Закону України «Про Службу безпеки України» до завдань Служби безпеки України входить попередження, виявлення, припинення та розкриття організованої злочинної діяльності та корупції у сфері управління і економіки.
На сьогодні, у межах своїх повноважень спецпідрозділи БКОЗ СБУ у взаємодії з іншими підрозділами Служби, державними органами, неурядовими організаціями та іноземними партнерами постійно здійснюють організаційні та практичні заходи, спрямовані на протидію корупції.
Створена колізія норм, на нашу думку, негативно впливає на ефективність державної системи протидії корупції. Вважаємо, що такі недоліки допущено через порушення порядку розроблення та прийняття законопроектів, а також норм Закону «Про Регламент Верховної Ради України» № 1861VI від 10 лютого 2010 року, через емоційність і поспіх у прийнятті вкрай необхідних, однак недопрацьованих правових норм, що, на жаль, стало буденним у діяльності парламенту. Цей підхід простежується й у інших галузях і сферах суспільного життя і має бути виправлений.
Маємо окреслити також місце і роль прокуратури в системі органів, які професійно уповноважені й можуть ефективно протидіяти злочинності та корупції. 14 жовтня 2014 року Верховною Радою України прийнято нову редакцію Закону «Про прокуратуру», яким встановлено багато демократичних новацій та правових новел.
Загалом схвально сприймаючи рух до кращих демократичних правових традицій, мусимо звернути увагу на окремі суперечності. Зокрема, маємо наголосити на невідповідності вимог статті 2 нової редакції закону вимогам статті 121 Конституції України, оскільки у ньому не передбачено виконання прокуратурою функції нагляду за додержанням прав та свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими та службовими особами.
Зазначену конституційну функцію було передбачено відповідно до вимог Закону «Про відновлення дії окремих положень Конституції України» 21 лютого 2014 року.
Крім того, у новій редакції координаційна діяльність прокурора з протидії злочинності та корупції звужена до виконання передбачених у статті 25 закону функцій нагляду за дотриманням законів органами, котрі провадять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство, що значно порушує права громадян та матиме негативні наслідки у майбутньому.
До діяльності з протидії корупції та реалізації заходів щодо формування негативного ставлення до неї серед населення антикорупційною стратегією охоплено не тільки законодавчу, виконавчу, судову гілки влади, а й приватний сектор.
Головні напрями антикорупційної діяльності в державі визначені у стратегії на середньостроковий період (три роки), що дасть змогу конкретизувати всіх її суб’єктів та ефективно впроваджувати заплановані дії, які мають бути скоординовані відповідно до їхньої належності до правоохоронних та інших державних органів. Стратегією передбачені індикатори прогресу реалізації державної програми, що надасть можливість відстежити ефективність дій кожного з учасників. Їхня діяльність може бути перевірена уповноваженими на це суб’єктами та через створений моніторинговий координаційний механізм – Національну раду з питань антикорупційної політики.
Слід зазначити, що до участі в імплементації положень стратегії мають залучатися представники громадськості, а також бізнесу (як окремі представники, так і через інститут бізнесомбудсмена). Передбачений також громадський контроль діяльності новостворених антикорупційних органів.
Так, в Національному антикорупційному бюро України, яке згідно зі статтею 1 відповідного закону є державним правоохоронним органом, що має запобігати, виявляти, припиняти, розслідувати корупційні правопорушення, віднесені до його підслідності, а також запобігати вчиненню нових, створюється, як зазначено в статті 31, Рада громадського контролю. Вона формується на засадах відкритого та прозорого конкурсу й уповноважена заслуховувати інформацію про діяльність, виконання планів і завдань Національного бюро; розглядати звіти Національного бюро та затверджувати свої висновки щодо них; обирати з її членів двох представників, які входять до
складу Дисциплінарної комісії Національного бюро. Рада має й інші права, передбачені відповідним положенням про неї. Зазначмо, що завданням Національного бюро є протидія кримінальним корупційним правопорушенням, які вчинені вищими посадовими особами, уповноваженими на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та становлять загрозу національній безпеці.
Новим Законом України «Про запобігання корупції», який набрав чинності 26 квітня 2015 року, створюється Національне агентство з питань запобігання корупції. Як центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом агентство забезпечує формування та реалізацію державної антикорупційної політики, є відповідальним перед Верховною Радою України і підконтрольне їй та підзвітне Кабінету Міністрів. Громадський контроль за його діяльністю забезпечує Громадська рада при Національному агентстві, яка згідно з вимогами статті 14 вказаного закону утворюється та формується Кабінетом Міністрів України з 15 осіб за результатами конкурсу. Громадська
рада заслуховує інформацію про виконання планів і завдань Національного агентства, затверджує щорічні звіти про його діяльність, надає висновки за результатами експертизи його проектів, делегує для участі в засіданнях Національного агентства свого представника з правом дорадчого голосу.
Національне агентство готує щорічні звіти про свою діяльність, які після затвердження Громадською радою оприлюднюються на його офіційному вебсайті.
Відповідно до Указу Президента № 808/2014 від 14 жовтня 2014 року Національна рада з питань антикорупційної політики є консультативнодорадчим органом при Президентові України та згідно з пунктом 7 положення про її діяльність утворюється у складі голови, виконавчого секретаря та інших осіб, які беруть участь у її роботі на
громадських засадах. Національну раду очолює голова, який призначається Президентом України. Виконавчим секретарем Національної ради є за посадою заступник глави адміністрації Президента України, до відання якого належить питання впровадження реформ.
До складу Національної ради також увійшли:
заступники глави адміністрації Президента України, до відання якихналежать питання протидії корупції та правового забезпечення реалізації Президентом України визначених Конституцією України повноважень;
голова Комітету Верховної Ради України, до відання якого належатьпитання боротьби з організованою злочинністю та корупцією (за згодою);
дві особи, кандидатури яких пропоновано Кабінетом Міністрів України;особа, кандидатура якої пропонована Радою суддів України (за згодою);
особа, кандидатура якої пропонована Генеральним прокурором України (за згодою);
особа, кандидатура якої пропонована Головою Рахункової палати України (за згодою);
шість представників громадських об’єднань та/або громадських експертів, які мають досвід підготовки пропозицій щодо формування та реалізації антикорупційної політики (за згодою);
один представник від всеукраїнських асоціацій місцевого самоврядування (за згодою);
два представники від всеукраїнських об’єднань підприємців (бізнесасоціацій).
Відповідно до пункту 3 Положення про Національну раду основними її завданнями є:
1) підготовка та подання Президентові України пропозицій щодо визначення, актуалізації та вдосконалення антикорупційної стратегії;
2) здійснення системного аналізу стану запобігання та протидії корупції в Україні, ефективності реалізації антикорупційної стратегії, заходів, що вживаються для запобігання та протидії корупції;
3) підготовка та надання Президентові України узгоджених пропозицій щодо поліпшення координації та взаємодії між суб’єктами, які здійснюють заходи у сфері запобігання та протидії корупції;
4) оцінка стану та сприяння реалізації рекомендацій Групи держав проти корупції (GRECO), Організації економічної співпраці й розвитку (ОЕСD), інших провідних міжнародних організацій щодо запобігання та протидії корупції, підвищення ефективності міжнародного співробітництва України у цій сфері;
5) сприяння науково методичному забезпеченню з питань запобігання та протидії корупції.
Отже, наразі сформовано нову прогресивну систему антикорупційного законодавства, до якого імплементовано практично всі рекомендації в рамках GRECO, VLAP, OECD.
Суб’єктів протидії корупції можна подати у такій послідовності: в антикорупційній політиці – Верховна Рада України (як законодавчий та контролюючий через відповідний профільний комітет орган), уряд, Національна рада з питань антикорупційної політики, Національне агентство з питань запобігання корупції; у запобіганні корупції – Національне агентство з питань запобігання корупції, органи прокуратури, відповідні органи державної влади, громадські організації, інші об’єднання; у притягненні до
відповідальності, подальшому судовому розгляді та покаранні за корупцію – органи прокуратури та суду, Національне антикорупційне бюро України.
Упродовж 2015 року пріоритетними в реалізації прийнятих норм будуть: активна правоосвітня кампанія серед новопризначених кадрів; створення Національної ради з питань антикорупційної політики; затвердження програми щодо виконання антикорупційної стратегії; ухвалення відповідних законодавчих змін задля ефективної діяльності Національного антикорупційного бюро та Національного агентства з питань запобігання корупції, а також їхнє кадрове і матеріально-технічне забезпечення для
виконання функцій у повному обсязі.
Протягом 2016-2017 років має бути впроваджено систему електронного урядування, а також електронного декларування майнового стану державних чиновників, оцінити та скорегувати роботу новостворених органів та завершити реалізацію стратегії, оцінивши її ефективність. З цією метою слід сконцентруватися на проведенні реформи суду й органів кримінальної юстиції, посиленні громадського контролю за діями та рішеннями влади, ефективному й професійному впровадженні прийнятих стратегічних завдань.