Коментар Голови Наглядової Ради
Громадської організації «Всеукраїнський центр протидії корупції
та сприяння правоохоронним органам «Антикорупційна ініціатива»,
кандидата юридичних наук П.О. Комірчого
Законопроект «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у сфері державної антикорупційної політики у зв'язку з виконанням Плану дій щодо лібералізації Європейським Союзом візового режиму для України», зареєстрований під № 4556, був прийнятий на засіданні парламенту від 13 травня 2014 року.
Документ враховує відповідні рекомендації експертів Єврокомісії. Зокрема, закон встановлює адміністративну відповідальність за подання недостовірних відомостей у деклараціях про доходи; поширює дію закону про кримінальну відповідальність на іноземців при вчиненні певних злочинів; регулює порядок застосування спеціальної конфіскації; посилює відповідальність за хабарництво тощо. Законом вносяться зміни до Кодексу України про адміністративні правопорушення, Кримінального, Цивільного процесуального кодексу, Кримінального процесуального кодексів та законів «Про звернення громадян», «Про Військову службу правопорядку у Збройних силах України», «Про банки та банківську діяльність» та «Про засади запобігання і протидії корупції».
Що саме зміниться, чи дієві будуть нововведення та наскільки, які механізми для поліпшення ситуації необхідно ще запровадити, що потрібно змінити і наскільки реально це зробити, які зміни потрібно відкоригувати, який європейський досвід буде корисний Україні для подолання корупції ? - на всі ці нагальні питання надає відповідь Голова Наглядової Ради Громадської організації «Всеукраїнський центр протидії корупції та сприяння правоохоронним органам «Антикорупційна ініціатива», кандидат юридичних наук КОМІРЧИЙ Павло Олексійович.
Що саме зміниться? Верховною Радою України ухвалено Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у сфері державної антикорупційної політики у зв'язку з виконанням Плану дій щодо лібералізації Європейським Союзом візового режиму для України (реєстр. № 4556), внесений Кабінетом міністрів України. Метою Закону є виконання рекомендацій експертів Європейської Комісії щодо удосконалення положень антикорупційного законодавства, наданих у рамках переговорів щодо лібералізації ЄС візового режиму для України. Цієї мети пропонується досягнути шляхом внесення відповідних змін до низки законодавчих актів.
Так, законом пропонується:
1. підвищити санкції за кримінальні корупційні правопорушення – передбачено встановлення більш жорстких видів покарання за відповідні правопорушення як щодо фізичних, так і щодо юридичних осіб;
2. запровадити зовнішній контроль щодо декларацій про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру – пропонується внести зміни до Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції», поклавши повноваження щодо здійснення перевірок достовірності зазначених у деклараціях відомостей на центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну податкову політику, а також передбачається закріпити в Законі України «Про банки і банківську діяльність» право вказаного органу одержувати у банків інформацію щодо вказаних у декларації відомостей при проведенні їх перевірки;
3. встановити відповідальність за подання у згаданих деклараціях недостовірних відомостей – пропонується запровадити адміністративну та дисциплінарну відповідальність за такі діяння;
4. посилити гарантії захисту осіб, які повідомляють про корупційні правопорушення, зокрема в частині перекладення обов’язку доказування у справах про застосування до інформаторів репресивних заходів, а також наявності анонімних ліній для повідомлень про факти корупції – передбачено внесення змін до Цивільного процесуального кодексу України щодо покладення обов’язку доказування правомірності прийнятих рішень чи вчинених дій у справах про звільнення, притягнення до дисциплінарної відповідальності, застосування заходів впливу до працівника у зв’язку з його повідомленням про корупційні правопорушення на відповідача; також пропонується внести зміни до законів України «Про засади запобігання і протидії корупції», «Про звернення громадян» в частині закріплення можливості повідомляти про корупційні правопорушення анонімно, а також порядку розгляду таких повідомлень;
5. чітко розмежувати компетенцію правоохоронних органів, відповідальних за боротьбу з корупцією, – у розвиток положень Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо реалізації державної антикорупційної політики» щодо скорочення переліку спеціально уповноважених суб’єктів у сфері протидії корупції пропонується внести зміни до Кодексу України про адміністративні правопорушення, Закону України «Про Військову службу правопорядку у Збройних Силах України» виключивши повноваження органів доходів і зборів та Військової служби правопорядку у Збройних Силах України щодо складання протоколів про адміністративні корупційні правопорушення;
6. забезпечити виконання рекомендацій GRECO у сфері криміналізації корупції (на сьогодні додаткових кроків потребує реалізація рекомендацій І, ІІ, та VII GRECO, наданих Україні за результатами Третього раунду оцінювання) – передбачені зміни до Кримінального кодексу України в частині поширення юрисдикції України на іноземців та осіб без громадянства, які вчинили у співучасті із службовими особами, які є громадянами України, злочини, пов’язані з активним та пасивним хабарництвом, зловживанням впливом, або якщо вони вчинили зазначені злочини щодо вказаних службових осіб чи навпаки; доповнення об’єктивної сторони всіх злочинів згаданої категорії елементом «обіцянка»; поширення положень щодо відповідальності за активну та пасивну форми підкупу на осіб, які працюють у будь-якій якості у підприємствах, установах, організаціях приватного сектору. Також пропонується внесення змін до Кримінального кодексу України на виконання рекомендації європейських експертів щодо забезпечення спеціальної конфіскації по предикатних злочинах.
Ми, як і більшість громадських організацій, підтримуємо прагнення законодавця до гармонізації вітчизняного законодавства із законодавством країн ЄС та вдосконалення антикорупційного законодавства України, але на нашу думку, цей процес повинен проходити виважено, з урахуванням позиції громадянського суспільства, результатів наукових досліджень фахових наукових установ та вищих навчальних закладів України в умовах соціально-політичної ситуації, що склалася на сьогодні в державі.
Чи дієві будуть нововведення та наскільки?
Сучасна корупція в Україні – це не типовий кримінально-правовий феномен, який можна було б кваліфікувати одною або декількома нормами Кримінального кодексу України, як окремий склад злочину. Корупцію слід розглядати як кримінологічне явище зі складовим соціально-економічним, політичним і моральним багатоструктурним та багаторівневим змістом, у логічний обсяг якого входить комплекс однорідних видів суспільно-небезпечних діянь, злочинів, адміністративних та дисциплінарних проступків. У зазначених законодавчих нововведеннях враховано численні пропозиції представників міжнародної спільноти, передовий світовий досвід та істотно розширено коло осіб, які є суб’єктами відповідальності за корупційні правопорушення. Також, ними передбачено не тільки посилення відповідальності за корупційні правопорушення та розширення їх кількості, але й запроваджено цілу низку нових механізмів, спрямованих на запобігання, виявлення, припинення та розслідування корупційних правопорушень як у публічній, так і приватній сферах.
Чи будуть запроваджені нововведення та механізми дієвими, на нашу думку, беззаперечно залежить від сильної політичної волі вищого керівництва держави до боротьби з корупцією.
Можна зазначити, що остаточно переламати корупцію практично неможливо. Вчені, політики і практики починають розуміти, що навести лад у соціальному середовищі, де зовсім не буде місця корупції, неможливо, так само як побудувати комунізм. Корупція – таке саме стародавнє явище, як і соціальний порядок, що впорядковує життя людей. Тому боротьбу з корупцією обґрунтовано прирівнюють за складністю до боротьби з людськими гріхами. Може йтися лише про максимальне обмеження її проявів, що й вдалося реалізувати у розвинених демократичних країнах. Визначальний вплив на рівень і динаміку корупції в Україні мають економічні фактори, вперш за все неврегульованість відносин власності та «тіньова» економічна діяльність. Саме у сфері економіки і зароджуються корупційні відносини, в них коріниться матеріальне підґрунтя корупції. Це те середовище, заради якого чиновник і вступає у корупційні зв'язки, де корупція живиться, де найбільші прибутки.
Корупція з'являється, насамперед, там, де є перешкоди, чим більше держава втручається в сферу економіки, у приватне життя людини, тим більше умов і потенційних можливостей для корупції. І навпаки – там, де виробник і споживач залишаються сам на сам – нема підстави для корумпованих відносин.
Високий рівень корупції в Україні зумовлений стратегічними прорахунками влади у реформуванні суспільства, перманентною політичною кризою, постійним протистоянням гілок влади, невизначеністю їх повноважень, значними прорахунками в оформленні нових економічних відносин, слабкістю політичної й економічної еліти та відсутністю досвіду державного будівництва.
Сама держава не може побороти корупцію, оскільки її структури і органи є головними носіями цього феномену, його середовищем, тобто вона не може боротися сама з собою. В обмеженні цього явища об'єктивно зацікавлене суспільство, його найбільш активні члени, їх громадські об'єднання та духовна частина еліти.
Негативним процесам, що спричинили зростання корупції в Україні, певною мірою сприяє неврегульованість політичної сфери суспільства, гальмування з проведенням адміністративної реформи, в процесі якої мають бути конституційне і законодавче визначені місце, роль та повноваження окремих елементів механізму держави відповідно до принципів розподілу влади. Крім того, не розв'язана проблема співвідношення взаємозв'язку та ієрархії гілок влади як складових єдиного механізму держави.
Які зміни потрібно відкоригувати?
Зміни, які запропоновано новим Законом, викладено на 20 аркушах, тобто вони торкаються низки чинних законів України. На нашу думку, для більш ефективного досягнення своєї мети, цей пакет пропозицій попередньо потребував ґрунтовного комплексного дослідження. Головне науково-експертне управління Верховної Ради України, розглянувши та проаналізувавши цей законопроект, виробило ґрунтовні пропозиції та зауваження, які, на нашу думку, доцільно та необхідно було б врахувати при підготовці законопроекту до другого читання. А взагалі, говорити про необхідність внесення змін до нових законів, які ще не апробовані практикою, на нашу думку завчасно.
Які механізми для поліпшення ситуації ще потрібно запровадити, що потрібно змінити, і наскільки реально це зробити?
Антикорупційне законодавство провідних країн світу загалом розвивається у бік використання всього арсеналу правових засобів боротьби з корупцією (не тільки кримінально-правових) із акцентом на попередження (запобігання) цього негативного явища.
Проведений аналіз особливостей боротьби з корупційними злочинами в інших країнах дозволяє сформувати уявлення про основи передової національної антикорупційної стратегії, розвиток якої необхідний в сьогоднішній Україні:
1) Сильна політична воля вищого керівництва держави до боротьби з корупцією і сформована на її основі єдина державна політика у цій сфері, яка б включала комплекс заходів державного, політичного, економічного, соціального і правового характеру. Ні законодавчі, ні адміністративні, ні будь-які інші заходи, що направлені на протидію корупції не можуть бути ефективними, якщо немає політичної волі на всіх рівнях влади.
2) Ефективний контроль з боку громадянського суспільства за всією системою державного адміністрування (неодмінною умовою для цього є створення атмосфери прозорості) і реальна можливість порушення у цих межах кримінального переслідування будь-яких правопорушників. Важливу роль тут відіграють дійсно незалежні засоби масової інформації.
3) Реальна незалежність та незаангажованість судової влади. Такий підхід всебічно ілюструють правоохоронні системи Італії, США, Великобританії, Франції та інших розвинутих країн.
4) Сувора підзвітність осіб, які наділені владними повноваженнями, перед реально незалежним органом, що здійснює моніторинг за діяльністю державних службовців, наділеним повноваженнями по притягненню до відповідальності посадовців незалежно від їх місця в ієрархічній структурі влади.
Ці положення, на наш погляд, можуть являти собою фундамент успішної національної антикорупційної політики в Україні.
Який європейський досвід буде корисний нам для подолання корупції?
Зменшення рівня корупції до безпечного в Україні, на нашу думку, можливе лише за умови вивчення та втілення в життя закордонного досвіду боротьби із цим вкрай негативним соціальним явищем, в першу чергу успішно діючих в інших країнах політичних, правових та організаційних механізмів подолання корупції. Виділення та вивчення закордонних програм, що довели на практиці свою ефективність у цій сфері, являє собою чималі перспективи для запозичення позитивного іноземного досвіду, особливо за відсутності власного, реально діючого механізму протидії корупції.
Так, в основу боротьби з корупцією в Німеччині покладено завдання знищення матеріальної, насамперед фінансової, бази злочинних угруповань. Це досягається двома шляхами: конфіскаційним (конфіскація майна) і створенням належної правової бази для унеможливлення «відмивання» «брудних» грошей. Особливо слід виділити обов’язок банківських установ надавати правоохоронним органам інформацію про операції із значними сумами грошей за умов, що вона буде використана виключно для розслідування. Генеральна лінія німецького уряду у сфері запобігання корупції полягає в тому, щоб в результаті законодавчих, організаційних, кадрових та інших заходів унеможливити зловживання державним службовцем своїм посадовим становищем. Серед антикорупційних механізмів, які запроваджуються в Німеччині, слід назвати створення реєстру корумпованих фірм. У даному разі Німеччина йде шляхом іноземного досвіду, зокрема ізраїльського. Його суть полягає в тому, що фірма, яка включена до такого реєстру, позбавляється права виконувати будь-які державні замовлення та стає об’єктом більш пильної уваги з боку правоохоронних органів.
Італія. Система політичних і правових механізмів боротьби з корупцією Італійської Республіки сформувалася в результаті співпраці та тісної взаємодії громадських організацій та державних установ, що займаються означеною проблемою. Парламентом Італії створена спеціальна Генеральна Рада по боротьбі з організованою злочинністю. Поряд з Генеральною Радою засновані окружні управління по боротьбі з організованою злочинністю та мафією і окремо – Державне управління по боротьбі з мафією. При цьому, до протидії мафіозній злочинності та корупції залучаються політичні партії, об’єднання громадян та засоби масової інформації (в межах компетенції). Результативність боротьби з корупцією в Італії була досягнута завдяки реальному втіленню в політико-правове поле принципів розподілу влади та реального забезпечення незалежності судової влади від урядового впливу. Завдяки цьому італійська судова система стала найважливішою із трьох гілок влади в системі механізмів боротьби з корупцією. В Конституції Італії втілено політичне рішення про надання Верховній Раді суддів (дві третини членів цієї Ради обираються суддями, а одна третина – політичними партіями) виключних прав на заохочення та покарання суддів. Дієвим антикорупційним механізмом слід визнати також те, що судді, прокурори і слідчі вважаються членами однієї професії і періодично міняються ролями (проводиться певна ротація). Кожна прокуратура є автономною (відсутня вертикальна підпорядкованість), а прокурор має такі ж гарантії незалежності, як і суддя.
Коли було розпочато переговори з Європейським Союзом щодо лібералізації візового режиму, основною ціллю нової влади було посилення впевненості. Адже, коли мова йде про гармонізацію законодавства у сфері внутрішніх справ, ніяких перехідних періодів бути не може – потрібно розбудовувати адміністративну спроможність країни та здійснювати практичні кроки щодо впровадження реформ. З цим завданням, для прикладу, Болгарія впоралася за 2 роки після тривалого періоду бездіяльності. Так, вже у 2001 році громадяни Болгарії змогли їздити в країни Шенгенської зони без віз, а у 2002 році було завершено процес формування сучасної прикордонної служби. Такий досвід, свідчить про те, що План дій може бути виконано за рік, два чи п’ять років – все залежить від України. Водночас, цей процес реформування не повинен зупинятися. Так, зокрема, у Болгарії все ще є низка проблем (необхідність прийняття цивільно-процесуального кодексу, реформування кримінального кодексу, забезпечення незалежної прокуратури), відсутність вирішення яких робить плани щодо приєднання цієї країни до Шенгенської зони досить нереалістичними.
Водночас, ключовими проблемами на шляху лібералізації візового режиму з Європейським Союзом для Боснії та Герцеговини, за словами експертів, стали особливості адміністративної структури країни, а також складність досягнення політичного консенсусу. Особливо складним для виконання став перший блок критеріїв, що стосувався безпеки документів, окрім того, певною мірою затримувало процес також і прийняття стратегії по боротьбі з організованою злочинністю та стратегії по боротьбі з корупцією. Разом з тим, швидшому здійсненню реформ сприяла конкуренція на рівні країн Західних Балкан. Так, за словами експертів, позитивні результати Сербії та Чорногорії призвели до посилення тиску на уряд з метою пришвидшення реформування.
